編者按

■ 加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據新時代特征和任務，立足新發(fā)展階段作出的重大戰(zhàn)略決策。2021年2月，中共中央、國務院發(fā)布《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》中首次提出發(fā)展低空經濟。在構建新發(fā)展格局的大勢下，低空經濟大有可為。著名經濟學家、國家發(fā)展改革委原副秘書長、國家低空經濟融合創(chuàng)新研究中心專家指導委員會主任范恒山在接受《低空經濟參考》采訪時，就新發(fā)展格局下低空經濟高質量發(fā)展做了闡述，現將訪談刊發(fā)如后。

《低空經濟參考》：在當前加快構建新發(fā)展格局的形勢要求下，發(fā)展低空經濟具有怎樣的作用和意義？

我們都知道，中央成立了更高規(guī)格的空管機構，將“國家空管委”上升為“中央空管委”。去年2月，中共中央、國務院發(fā)布《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》首次提出要發(fā)展低空經濟。這些都在宏觀層面和頂層設計上，對發(fā)展低空經濟提供了有利條件。我覺得，在這樣的大好形勢下，大力發(fā)展低空經濟，正當其時，時不我待。具體來講，在當前形勢下發(fā)展低空經濟，具有以下幾個方面的作用和意義。

一是能夠為國民經濟發(fā)展提供新動力。近年來，以通用航空為主體的低空經濟得到快速發(fā)展，有人機經濟規(guī)模年增長率超過10\%，無人機經濟規(guī)模更是呈高速發(fā)展態(tài)勢，年增長率超過20\%。目前全國無人機運營企業(yè)已超過1.2萬家，無人機注冊數已超過83萬架，年飛行量約1000萬小時，與運輸航空飛行量相當?？梢哉f無人機的迅猛發(fā)展為低空經濟發(fā)展注入了強勁動力。從經濟發(fā)展規(guī)模上看，據預測，到“十四五”末，我國低空經濟對國民經濟的綜合貢獻值將達到3至5萬億元。

二是能夠為社會公共服務提供新手段。發(fā)展低空經濟，可有效提升政府服務能力和服務水平，為人民實現美好生活提供有力支撐。例如，在航空應急救援、醫(yī)療救護、警務安防、政務執(zhí)法等領域具有特殊的、不可替代的作用。據我所知，僅就公安系統(tǒng)來講，警用無人機已發(fā)展到1萬余架。

三是能夠為區(qū)域經濟發(fā)展提供新空間。低空經濟具有顯著的區(qū)域性、立體性特征，在當前優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協調發(fā)展中無疑將發(fā)揮重要作用，推動區(qū)域經濟由“平面”向“立體”模式轉變，打造區(qū)域經濟新的增長極。例如，通過發(fā)展航空物流、公務航空、航空水域監(jiān)測、公共管理和服務等，將對京津冀協同發(fā)展、促進長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設和長三角一體化發(fā)展等產生極大促進作用。

四是能夠為國防和軍隊建設提供新支撐。發(fā)展低空經濟，建設一批平時能運營、急時能應急、戰(zhàn)時能應戰(zhàn)的通用機場、通航機隊、飛行人員以及航空維修保障隊伍，可有效填補軍用機場網絡的空白，有利于加強國防交通運輸能力、增強航空后備人才儲備、輔助軍隊完成軍事任務，在國防和軍事領域作用特殊而明顯。

《低空經濟參考》：聽您剛才所說，低空經濟確實有很多獨特的作用和意義，那么就目前來講，發(fā)展低空經濟還存在哪些“難點”和“堵點”或者存在哪些制約因素和障礙？

一是頂層設計存在不足。例如低空經濟有關法律法規(guī)還不夠健全、層次不高，有些規(guī)章、標準的內容跟不上時代變化，特別是對無人機等新興業(yè)態(tài)，相關法律法規(guī)建設還比較滯后。再如，全國缺乏對低空經濟主要指標（如投入、產出、盈利等）的全面而有效的統(tǒng)計體系，低空經濟規(guī)模難以準確把握。

二是體制機制不夠順暢。空域管理體制機制與低空經濟發(fā)展形勢要求不適應。例如安全責任過于集中在軍隊，地方政府參與管理的力度和手段不足，低空資源供給模式與使用需求不相匹配，飛行任務審批和飛行計劃審批涉及軍民航各層級部門較多、程序復雜。

三是市場開發(fā)缺乏力度。農林牧漁等傳統(tǒng)飛行作業(yè)市場增長緩慢，低空市場需求沒有被激發(fā)，特別是低空消費市場發(fā)展缺乏持續(xù)動力。通航運營企業(yè)“自身造血”能力不足，對財政補貼依賴現象嚴重，絕大多數通航運營企業(yè)處于常年虧損情況。

四是技術支撐短板明顯。通用航空器整機和發(fā)動機嚴重依賴進口，“卡脖子”現象突出，我國在用的通航飛機、直升機國產化率低。低空管控手段亟待升級，特別是對近年來迅猛發(fā)展的無人機等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不見、叫不到、管不住”現象突出。

一要把握好發(fā)展與安全的關系。深化低空空域管理改革、促進低空經濟發(fā)展，要以安全為底線，確保空防安全、公共安全和飛行安全。把人民群眾生命安全放在首要位置，確保低空空域使用安全有序。在堅持安全的前提下，找準安全管控與經濟發(fā)展最佳結合點，最大程度推進空域高效使用，促進經濟發(fā)展。

二要把握好政府與市場的關系。關鍵就是推動有為政府和有效市場的更好結合。一方面，以“試點引路、以點帶面”的低空空域管理改革為切入點，加快轉變政府職能，理順部門職責關系，全面提升政府治理體系和治理能力現代化水平，引導低空經濟持續(xù)快速發(fā)展。另一方面，通過市場作用來反推政策改革的方向，有序引入市場適度競爭機制，尊重市場發(fā)展規(guī)律，激發(fā)市場主體活力。

三要把握好中央與地方的關系。中央與地方關系的核心主要是處理好央地政策協同和分工問題。一方面，中央負責統(tǒng)籌規(guī)劃和政策設計，制訂法律法規(guī)和總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協調相關部門和核心領域。另一方面，地方以推進中央政策落實為抓手，既要抓緊政策對接、狠抓落實，也要創(chuàng)新思路，提高政策的針對性、有效性，加強配套政策的可操作性。

四要把握好軍隊與地方的關系。軍地關系的核心問題主要是正確處理好平時與戰(zhàn)時關系問題。平時融合發(fā)展高效利用，戰(zhàn)時一切服從戰(zhàn)爭需要，保障國家安全。此外，也要推進軍地資源的互通互用，找準資源共享點和結合點，實現人員、機場、裝備、技術、信息等資源的互通、互聯、互用。

《低空經濟參考》：2020年9月以來，湖南、江西、安徽相繼批復成為低空空域管理改革試點省份，各地紛紛出臺促進低空產業(yè)發(fā)展的具體政策和措施，您認為促進低空經濟發(fā)展的核心要素是什么？

第一，市場是根本。我國目前的低空經濟市場總體上呈現出有人機市場增長平緩，無人機市場蓬勃發(fā)展的局面。為開拓有人機市場，除了要大力發(fā)展應急救援、低空游覽、警用安防等應用外，還可基于我國4億中等收入群體的潛在消費市場，充分注重鼓勵私人飛行的發(fā)展，激發(fā)市場需求。

第二，空域是關鍵。發(fā)展低空經濟的關鍵在于低空空域的安全和高效使用。在當前低空空域管理改革的形勢要求下，如何更多發(fā)揮政府在低空空域管理工作中的角色和作用，如何根據市場需求賦予民航和地方政府更多空域管理職能，減輕部隊空管壓力，應是下一步低空空域管理改革的關鍵所在。

第三，政策是保障。低空經濟的發(fā)展離不開各級各類政策的保障，我這里主要說說地方性政策問題。地方政府要積極出臺一些地區(qū)性財政、金融、產業(yè)、管理等配套政策，在市場培育、政府購買服務、扶持龍頭企業(yè)、主導大項工程、優(yōu)化營商環(huán)境等方面更多發(fā)揮“有為政府”的作用。

第四，技術是支撐。目前我國通用飛機和直升機依賴進口形勢非常嚴重，低空空域管理手段也比較落后，這些都制約了低空經濟的發(fā)展。近年來無人機在我國得到快速發(fā)展，正是源于自主和先進的無人機技術的驅動作用。發(fā)展低空經濟，需要在技術上補短板、固強板，實現高效協調發(fā)展。

第五，安全是底線。發(fā)展低空經濟，要以安全為底線，在充分保障空防安全的基礎上保證飛行安全及公共安全。當然，“底線”不是“0線”，我們也要遵循安全發(fā)展的客觀規(guī)律看待低空安全問題，需要結合我國國情，合理確定相關指標，合理制定有關政策，科學把握發(fā)展與安全的關系。

《低空經濟參考》：最后請教一個問題，在下一步推進低空空域管理改革、促進經濟發(fā)展上，路徑或抓手在哪里？

一要深化改革。低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在區(qū)分軍地民責任的基礎上，將責任進行清晰剝離，空域既是資源，空域也是市場，在保證空防安全的基礎上，最大限度提高空域使用效率，服務各方需求，促進經濟發(fā)展。

二要融合推進。這里的融合，不僅僅是講軍民融合，也包括空地融合、行業(yè)融合、有人機無人機融合等方面，我們把低空經濟定義為是一種“融合發(fā)展的綜合性經濟形態(tài)”，就是基于低空經濟鮮明的融合性特征。

三要打好基礎。低空經濟大有可為，但發(fā)展好低空經濟離不開可靠的空域管控系統(tǒng)、充足的可用機場網絡以及高效的飛行服務保障體系為支撐，目前在這些方面的能力和水平都還比較薄弱，都需要下大力氣抓緊抓好。

四要建章立制。建章立制就是要發(fā)揮“政策賦能”的優(yōu)勢，從政策、規(guī)章、制度、標準上保障低空經濟健康快速發(fā)展。這里面既包括行業(yè)規(guī)章，也包括地方政策；既包括空域管理，也包括經濟發(fā)展；既包括有人機，也包括無人機。

五要拓展試點。低空空域管理改革不僅需要向深度，也需要向廣度推進。據我所知，許多省份都把申請低空空域管理改革試點的目標寫入了相關發(fā)展規(guī)劃，這是一種積極現象，也是一種需求?？蓪Ψe極申請試點的省份進行綜合評估，在部分條件較為成熟或有特色的省份進行適度拓展。

轉載自微信公眾號“低空經濟觀察”

作者 文武

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